Ce texte concerne le volet institutionnel de l'importante réforme des collectivités territoriales, initiée par le Gouvernement à la demande du Président de la République. Nous devions faire évoluer notre organisation territoriale en raison d'un triple impératif : préserver les acquis de la décentralisation, renforcer les libertés locales, et libérer l'énergie des territoires.
Viendra dans un second temps, le chantier majeur de la clarification des compétences. Le projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales prévoit, en effet, que dans un délai d'un an à compter de la promulgation de cette première loi institutionnelle, une seconde loi traite de la question des compétences, en précisant celles des départements et des régions.
Le Gouvernement a souhaité prendre le temps de la réflexion, en associant les parlementaires et les associations nationales d'élus. Un intense travail de concertation a été mené depuis plus d'un an sur ce chantier de modernisation important pour nos territoires.
La réforme territoriale conforte les communes, qui ont besoin d’une intercommunalité forte. La réforme vise également à renforcer l’échelon départemental comme l’échelon régional en les recentrant chacun dans leur domaine de compétence spécifique.
Tout d’abord, face à l'empilement des structures, le Sénat a approuvé la proposition du Gouvernement de regrouper les collectivités territoriales autour de deux pôles : un pôle communes-intercommunalité et un pôle département-région.
Concernant le premier pilier, l’objectif retenu est d’achever, d'ici le 1er janvier 2014, la couverture intercommunale du territoire national et de renforcer la cohérence des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
A cet effet, un schéma départemental de coopération intercommunale sera élaboré par le préfet avant fin 2011, après avis à la majorité qualifiée de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI).
La Haute assemblée a rétabli l'orientation fixée au schéma départemental de coopération intercommunale de constituer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d'au moins 3 000 habitants.
La composition de la CDCI a été adaptée pour tenir compte du développement de l'intercommunalité : le Sénat a créé un collège spécifique pour les syndicats de communes qui comprendra 5 % des sièges ; en conséquence, le collège des départements a été abaissé de 15 à 10 % des sièges.
Sur la base de ce schéma, des pouvoirs temporaires, jusque fin 2013, seront accordés aux préfets pour créer, étendre ou fusionner des EPCI à fiscalité propre ainsi que pour dissoudre ou fusionner des syndicats, après avis à la majorité des deux tiers de la CDCI. En dehors de ce dispositif temporaire, le droit commun relatif aux fusions et aux dissolutions d'EPCI sera modernisé.
S’agissant des pays, le Sénat a précisé que les contrats conclus par les pays antérieurement à l’abrogation de l’article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (concernant la création d’un cadre juridique pour les pays) seront exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance.
Le Sénat a, par ailleurs, souhaité faciliter le regroupement de collectivités territoriales, sur la base du volontariat, en substituant au régime actuel de fusion des communes, issu de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, un nouveau dispositif plus souple permettant de constituer des « communes nouvelles » ; ainsi qu’en créant une procédure de regroupement volontaire de départements, dont les modalités seront reprises en matière de regroupement de régions, et dont la mise en œuvre reposera exclusivement sur l'initiative des collectivités territoriales concernées.
Concernant le second pilier, le Sénat a entériné la proposition du Gouvernement de créer un nouvel élu, le conseiller territorial, qui remplacera, en mars 2014, les 6 000 conseillers généraux et régionaux. Il siègera à la fois au département et à la région. Ils faciliteront ainsi la cohérence et la complémentarité des politiques régionales et départementales et permettront aux responsables locaux - élus, tissu associatif, société civile - d'avoir pour ces deux catégories de collectivités un interlocuteur unique.
La majorité sénatoriale a prévu que les conseillers territoriaux seront élus par un scrutin uninominal avec une dose de proportionnelle assurant ainsi la représentation des territoires, de la démographie et de la parité. Ce scrutin a le mérite de la simplicité : l'électeur émet un seul vote, le même jour, et il sait que sa voix compte.
Ensuite, le Sénat a souhaité renforcer, comme le proposait le Gouvernement, le principe de démocratie locale.
Les responsabilités, désormais exercées au niveau intercommunal, nécessitent de renforcer l'assise démocratique des EPCI à fiscalité propre. Le Sénat a donc approuvé le choix du Gouvernement que les représentants des communes soient désignés au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales, en privilégiant le système du fléchage.
L'élection au suffrage universel direct implique que la répartition des sièges entre les communes soit déterminée par la loi.
Le Sénat a prévu, à l’initiative de la majorité, que la répartition des sièges se ferait, dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération par accord local des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population ou de la moitié des conseils municipaux des communes intéressées représentant les deux tiers de la population. Il faut privilégier les accords locaux qui garantissent une répartition équitable entre les communes. A défaut d’accord, les sénateurs ont prévu, l’application d’un tableau de répartition des sièges en fonction de la population, avec au moins un siège pour chaque commune et en évitant que la commune centre ne soit majoritaire.
Enfin, le Sénat a souhaité permettre d’adapter notre organisation territoriale aux défis de notre temps. Pour mieux prendre en compte le « fait urbain » et renforcer la compétitivité des grandes agglomérations françaises au plan international, un nouveau cadre institutionnel, dénommé « métropole », a été adopté.
Les métropoles regrouperont des communes d’un seul tenant et sans enclave, représentant plus de 450 000 habitants. Le Sénat a souhaité maintenir, à l’unanimité, l’autonomie fiscale des communes au sein des futures métropoles.
La création d’une métropole reposera sur une démarche volontaire des communes et leur permettra de porter un véritable projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, social et culturel sur leurs territoires. Pour cela, les communes concernées pourront bénéficier de transferts de compétences des départements et des régions intéressés qui seront systématiquement consultés.
Des EPCI à fiscalité propre pourront, par ailleurs, se constituer en « pôles métropolitains ». Ces pôles métropolitains, soumis au régime des syndicats mixtes, fédèreront des actions d'intérêt commun menées sur un large périmètre, afin d'améliorer la compétitivité et l'attractivité du territoire concerné.
Le pôle métropolitain devra regrouper des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants. L’un d’entre eux compte plus de 150 000 habitants.
Vous l’aurez compris, la commune reste la cellule de base de notre organisation territoriale. Pas plus aujourd'hui qu'hier, il ne faut opposer communes et intercommunalités. C'est le couple qu'ils constituent qui renforce nos territoires.
C'est en réformant notre organisation territoriale que nous conforterons la décentralisation et les libertés locales. C'est en ne faisant rien que nous les affaiblirons.
Ce texte, adopté en première lecture au Sénat dans la nuit du 4 au 5 février, sera examiné prochainement à l'Assemblée nationale. Ce n'est qu'au terme de cette navette et de la Commission Mixte Paritaire que le texte sera adopté définitivement.
